Atstovaujamosios biurokratijos (ne)aktualumas Lietuvos savivaldybių administracijose
Demokratizacijos procesai, technologinis progresas, tarptautinių organizacijų ir kai kurių valstybių iniciatyvos, globalizacijos teikiamos galimybės, demografinės, ekonominės problemos ir aibė kitų kylančių iššūkių bei dilemų įpareigoja valstybes nuolat ieškoti optimalių viešojo sektoriaus valdymo sprendimų. Pastaraisiais dešimtmečiais itin sparčios žmogiškųjų išteklių valdymo transformacijos liudija aktyvias potencialių galimybių paieškas, viena jų – atstovaujamosios biurokratijos idėja, ypač populiari daugiakultūrėse valstybėse.
Atstovaujamosios biurokratijos koncepcija grindžiama biurokratijos reprezentatyvumo svarba: biurokratijos jautrumas visuomenės interesams yra tiesiogiai susijęs su viešojo sektoriaus tarnautojų atstovaujamumu, t. y. kaip tolygiai tarnautojų statistinė sudėtis atspindi demografines visuomenės tendencijas valstybėje arba tam tikrame administraciniame vienete. Administracinio aparato įvairovė yra būtina tinkamos reakcijos į visuomenės poreikius sąlyga – šios nuostatos svarba itin aktualizuota XX a. antroje pusėje Vakarų demokratijose, augant nerimui dėl besiplečiančių biurokratijos galių, socialinių konfliktų bei kintant pačios visuomenės požiūriui.
Straipsnyje siekiama išskleisti atstovaujamosios biurokratijos koncepciją kaip prieigą, įgalinančią diagnozuoti Lietuvos valstybės tarnybos žmogiškųjų išteklių valdymo problemas ir teikti galimus jų sprendimus. Pagrindinis dėmesys telkiamas į pasitikėjimo tarnautojais ir lyčių pasiskirstymo valstybės tarnyboje aspektus. Analizuojama ir sisteminama teorinė biurokratijos atstovaujamumo problematiką gvildenanti mokslinė literatūra; pasitelkiami Lietuvos valstybės tarnybą ir tarnautojus charakterizuojantys statistiniai Valstybės tarnybos departamento teikiami duomenys; analizuojama žmogiškųjų išteklių valdymą valstybės tarnyboje ir lygių galimybių principo sąveiką iliustruojanti teisinė bazė.
Pastaraisiais dešimtmečiais ši kone visose demokratinėse Vakarų valstybėse aktualizuota koncepcija akademiniame diskurse analizuojama įvairiais pjūviais, įtraukiant religijos, etnines, negalios, lyties, seksualinės orientacijos ir kitas dilemas, vis daugiau dėmesio teikiama koncepcijos realizavimo tyrimų metodologijai. Akademinių straipsnių sintezė leidžia konstatuoti atliktų tyrimų fragmentiškumą – dėmesio centre atsiduria pavienės, dažnai į paslaugų teikimą orientuotos institucijos, bet ne biurokratija kaip visuma; pernelyg pasitikima kiekybiniais tyrimų duomenimis, ignoruojami kokybiniai metodai. Lietuvos akademiniame diskurse atstovaujamosios biurokratijos tyrimo prieiga tėra pastebima lyčių studijose (Gumbrevičiūtė-Kuzminskienė, 2011) ir viešojo administravimo teorijų pristatymo kontekstuose (Pivoras, 2002), tačiau išsamesnio dėmesio kol kas nesulaukė. Pabrėžtinas specifinių tyrimų poreikis, galintis praturtinti atstovaujamosios biurokratijos funkcionavimo suvokimą ir tarp akademikų, ir tarp praktikų.
Atstovaujamosios biurokratijos koncepcijoje skiriamas pasyvusis (sociologinis) ir aktyvusis atstovaujamumas: pasyviojo atstovavimo tyrimų kryptis analizuoja, kaip bendrųjų demografinių dėmenų (socialinės klasės, tautybės, lyties, profesijos) segmentaciją atspindi viešojo sektoriaus užimtumas; aktyviojo atstovavimo tyrimo prieiga akcentuoja, kad biurokratija atstovauja tam tikro gyventojų segmento interesams: tarnautojai aktyviai naudojasi savo pozicijomis, gindami socialinių grupių, iš kurių patys yra kilę, interesus (Andrews, Boyne, Walker, 2006). Pastebima, kad, vadovaujantis demografiniais kriterijais, aktyviojo atstovaujamumo realizavimas viešajame sektoriuje dažnai yra apribotas biurokratijos organizavimo principų, žmogiškųjų išteklių valdymo logikos, institucinės socializacijos. Institucija asmens vertybes ir nuopelnus, leidžiančius įvertinti tarnautojo indėlį siekiant organizacijos tikslų, laiko svarbesniais nei bendrieji demografiniai veiksniai. Atstovaujamosios biurokratijos prieiga neignoruoja individualių darbuotojų charakteristikų, atvirkščiai – jas aktualizuoja kaip efektyvios biurokratijos prielaidą. Tiesa, skirtingos šios koncepcijos prieigos efektyvumą traktuoja nevienodai, todėl atsiranda skirtingo turinio dimensijų.
Atstovaujamoji biurokratija kaip galia (angl. Representative bureaucracy as power) pabrėžia, esą politinė įtaka administraciniam aparatui užtikrina socialinę darną: politiniai, socialiniai pokyčiai turi lemti administracinio aparato sudėtį, priešingu atveju politikai ir dominuojančios socialinės klasės netektų svertų daryti įtaką viešojo sektoriaus tarnautojams ir stengtųsi juos nušalinti nuo viešosios politikos.
Atstovaujamoji biurokratija kaip lygių galimybių principas (angl. Representative bureaucracy as equal opportunity) efektyvumą vertina remdamasi demokratizacijos perspektyva: pareigos viešajame sektoriuje turi būti pasiekiamos visoms visuomenės įvairovę atspindinčioms grupėms, o siekti šio tikslo galima pasitelkus pozityvios diskriminacijos priemones. Visuomenės daugialypiškumą atspindinti administratorių sudėtis užtikrina, kad, formuojant politiką ar teikiant paslaugas, bus atsižvelgta į visų interesantų poreikius ir lūkesčius.
Atstovaujamoji biurokratija kaip įvairovės valdymas (angl. Representative bureaucracy as diversity management) efektyvumą vertina remdamasi konkrečios organizacijos veiklos ir rezultatų pasiekiamumo perspektyva: organizacija, orientuodamasi į įvairovę, sudaro sąlygas pasiekti platesnį klientų ratą, o derindama patirčių ir kompetencijų įvairovę, gali tikėtis optimalių sprendimų ir veiklos rezultatų. Įvairovės valdymas tampa žmogiškųjų išteklių valdymo pagrindu.
Kiekviena iš šių atstovaujamosios biurokratijos prieigų teikia skirtingas priemones atstovaujamajai biurokratijai įtvirtinti: pirmoji vadovaujasi politiniais sprendimais, antroji – teisės aktų svarba, trečioji – mokymų reikšmingumu.
Atstovaujamosios biurokratijos tyrimų prieiga išryškina spręstinas žmogiškųjų išteklių valdymo problemas Lietuvos savivaldybių administracijose. Tenka konstatuoti, kad Lietuvos akademiniame diskurse nėra įvertinta, kaip valstybės tarnautojų sudėtis lemia pasitikėjimą valstybės tarnyba, jos veiklos rezultatus, santykius su piliečiais. Vertinant Lietuvos viešojo sektoriaus žmogiškųjų išteklių valdymo požiūriu, pastebėtina, kad dažniausiai svarstomos atstovaujamosios biurokratijos kaip lygių galimybių užtikrinimo perspektyvos. Teisinė ir institucinė sistema užtikrina pasyvų lygių galimybių principų realizavimą, tačiau pačios administracinės institucijos nėra įgalinamos aktyviai spręsti kylančias dilemas.
Atstovaujamosios biurokratijos nuostatos bent iš dalies gali padėti dekonstruoti, o potencialiai – ir spręsti, pasitikėjimo valstybės politinėmis, administracinėmis institucijomis ir tarnautojais problemas, itin aktualias lietuviškajam diskursui. Tradicinio viešojo administravimo principais grindžiama valstybės tarnyba suponuoja galimybes rastis jos ir visuomenės susvetimėjimui: specifinės darbo sąlygos viešajame sektoriuje, reikalaujamos savitos darbuotojų kompetencijos, legalistinės kultūros svarba, administracinių procedūrų mechanizmai, išskirtinės socialinės garantijos lemia viešojo sektoriaus valdymo sudėtingumą, valstybės tarnybos instituto uždarumą, sąlygas rastis nepasitikėjimui.
Kita Lietuvai aktuali atstovaujamosios biurokratijos problema – lygių galimybių principo realizavimas. Nors Lietuvos tarptautiniai įsipareigojimai, nacionalinė teisė, vykdomos specialiosios programos įtvirtina lygybės, lygiateisiškumo ir antidiskriminacinius principus, valstybės tarnyboje itin ryškus lyčių disbalansas. Valstybės tarnybos departamento teikiamų ataskaitų duomenys atskleidžia aiškias tendencijas: vyrų nuošimtis valstybės tarnyboje nuolat mažėja, tačiau tarp įstaigų vadovų dominuoja tarnautojai vyrai – jie užima 2/3 įstaigų vadovų postų. Atstovaujamosios biurokratijos principai rekomenduoja taikyti pozityvios diskriminacijos programas, turinčias užtikrinti, kad viešojo sektoriaus tarnautojų sudėtis atspindėtų demografines charakteristikas.
Pastaraisiais metais vykdytos Lietuvos valstybės tarnybos reformos daugiausia orientuotos į tarnybos racionalizavimo ir efektyvinimo problemas, tačiau pavieniai pokyčiai iš esmės neteikia jokių realių svertų visuomenei aktyviau veikti valstybės tarnybos institutą. Valstybės tarnybos orientavimas į kompetencijas ir rezultatus negali kompensuoti jos jautrumo visuomenės lūkesčiams. Ir toliau intensyviai svarstomos valstybės tarnybos valdymo tobulinimo galimybės, ignoruojant biurokratijos atstovaujamumo idėjas, todėl neskatinamas valstybės tarnybos ir visuomenės dialogas, tarpusavio supratimas. Tai nėra tik demokratijos stokos problema, vis aktualesnė tampa įvairovės valdymo kaip būtinos biurokratijos efektyvumo sąlygos svarba.